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意大利政府采購制度

當前國際上通行的政府采購制度起源歐洲,100多年來歐洲各國在此領域建立了各自行之有效的管理制度。意大利政府實行分散采購和集中采購相結合的采購模式,采購制度歷史悠久,體系完善,發展水平較高。加入歐盟后,為了落實歐盟統一的政府采購指令,意政府陸續頒布了一系列政令和總統令,并最先響應歐盟提出的泛歐網上政府采購體系(PEPPOL),推行電子化政府采購制度。意大利同時也是世貿組織《政府采購協議》的締約方之一。
一、意大利政府采購基本概況
(一)政府采購機構及其變革
1、政府采購總署
  1923年意大利成立了政府采購總署,負責中央除軍火和秘密采購外的政府采購事項,從而改變了意大利中央各部門分散采購的局面;各地方也陸續成立了相應的采購機構,集中負責地方政府的采購業務。政府采購總署的具體職能為:匯總并整理中央各部門的采購需求,代表政府各部門對外統一招標。國庫部則會在各部門收到貨物后直接向供應商支付貨款。1998年,為了能更好地與歐盟有關規定接軌同時也為適應國家預算改革的需要,意大利頒布法令正式撤消政府采購總署。
  2、Consip公司
  Consip公司全稱“公共信息服務特許公司”,1997年成立,是一家由意大利經濟財政部100%控股的、按股份制公司管理和運作的公司。根據1997年11月頒布的第414號法令,Consip公司專門負責公共管理機構在金融財會方面的信息服務。2000年財政部頒布部級令,委任Consip公司負責執行并優化意大利政府采購事務。目前該公司共有員工482人,其中267人從事信息化管理業務,175人從事政府采購業務,40人從事行政管理工作。
Consip公司在政府采購方面的具體職能是:接受中央各部委、地方政府和政府公益單位的采購委托,對委托進行分析匯總,再就所需貨物及服務進行集中采購。2001年該公司在歐盟范圍內率先采用電信化手段進行政府采購,通過電子信息平臺進行統一詢價和招標,選擇供應商、貨物規格和價格,大大提高了政府采購環節的透明度,使其制訂的采購和服務框架合同更具廣泛性、系統性和競爭性;使得供貨環節標準化、便捷化,提高服務效率與質量;同時尋找最優性價比,有效壓縮政府采購開支。
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意大利政府采購分為商品、服務和公共工程兩部分。其中,根據財政部2008年1月頒布的部級令,商品、服務采購具體包括以下幾類產品:
-辦公家具
-汽車燃油(加油券、加油卡、固定網點加油等形式)
-供暖燃油(汽油和生物柴油)
-供電
-辦公設備及軟硬件(購買或租賃使用的復印機、臺式及便攜式電腦、微軟軟件以及打印機)
-汽車租賃
-用餐券
-固定電話服務
-移動電話服務
-電話及數據轉接、傳輸設備(內網及內部電話網絡的建立)
-辦公地點安保服務
公共工程雖也納入政府采購范圍,但未納入政府集中采購目錄,采購程序按照意大利和歐盟關于建設工程招標的有關規定執行,建設資金也不采取國庫直接支付的方式。國防用物品則不屬于政府采購范圍。
(三)政府采購權限
1、按歐盟規定采購權限和按國內規定采購權限
  意大利政府采購權限分為按歐盟規定采購權限和按國內規定采購權限兩種。根據1997年歐盟第62號政令規定,供貨,服務超過20萬歐元、國家部門的服務(如國務院、內閣會議)超過13萬歐元、公用事業超過40萬歐元、通訊方面超過60萬歐元、政府部門全年服務及貨物累計超過75萬歐元、公共工程超過500萬歐元限額標準的,必須按歐盟的有關規定(在歐盟范圍內)采購。低于歐盟規定標準的采購比較靈活,既可以按歐盟規定采購,也可以按本國規定(在本國)采購。
  2、中央與地方的采購權限
  中央與地方的采購權限主要按歸屬原則劃分權限:原意大利政府采購總署只負責采購中央部門除軍火和秘密采購以外的事項,地方政府采購機構負責地方政府采購事項。Consip公司成立后,根據法律規定,中央各部委的采購事項全部由Consip公司負責(不包括軍火和秘密采購),地方政府的政府采購既可通過Consip公司實施,也可通過地方采購機構自主實施,但其采購條件必須達到或優于Consip公司就同類產品制訂的框架合同標準。
 3、采購主管部門與采購部門的采購權限
  Consip公司成立之前,中央各部門的采購基本由政府采購總署承擔;Consip公司成立后,部分政府采購權限重新回到各部門手中:各部門可通過電信化手段按Consip公司規定的貨物品種及價格,選擇自己所需的貨物;對于有特殊需求的產品,還可通過Consip公司介紹,與供應商直接談判,使各部門擁有更多的選擇余地。
(四)政府采購過程的主要形式
意大利政府采購的具體運作一般有以下幾個步驟:確定采購需求——制定采購計劃——執行采購方式(選擇供應商)——簽訂采購合同——合同履行——采購評估。對于中央政府來說,每年各部委將需要采購的物品統一報給財政部,由財政部對要求進行收集、分析后制定采購計劃,再交由Consip公司進行具體操作。政府采購的基本方式主要有以下幾種:
1、公開招標采購 對以價格為主要因素的一般性采購合同,通常采取公開招標方式,政府采購主體應在所在國或歐盟的官方公報上刊登招標通告,邀請所有對合同感興趣的供應商參加投標。
2、協議采購 是指對納入政府集中采購目錄以內的通用政府采購項目(不含工程采購項目),通過招標方式確定相對固定的供應商,統一確定中標供應商及其所供產品的品牌、型號、配置、價格、供貨期限、優惠率、服務承諾等內容,并用協議的形式加以明確,各采購人再在協議范圍內進行采購的一項政府采購管理制度。實行協議供貨的項目,一般為規格或標準相對統一、產品品牌較多且市場貨源充足的大宗通用類產品。協議采購的有關文件通知、供應商提供的設備清單、價格、服務承諾等內容都應發布在政府采購網站上。
3、兩階段招標采購 即指對某工程或項目的設計和實施分別進行招標。兩個階段可以由同一個公司中標,也可以由不同的公司分別中標。
4、談判采購 指事先不通過公告程序,直接邀請供應商通過談判方式進行采購。此種采購應符合一定條件:一是公開招標無合格標,或無人應標(或因技術、藝術和專利保護原因,只有1-2家供應商,且無其他替代產品可供選擇);二是選中一家供應商后,由于種種原因需要另外再增加一家供應商,采購主體可以和已中標供應商共同與其他企業談判,增選其他企業;三是在兩階段招標采購中,確定設計階段中標企業后,為了節省時間,采購主體可以和該企業談判,看其是否能符合實施階段的標的條件;四是招標后,事先可能沒有預計到有些配套設施和服務,此時,只要中標補充不超過原招標價值的50%,可以采取單個談判方式。
5、快速招標采購 緊急情況下(如戰爭、自然災害等),在以上采購形式之外,采取不規范的招標采購,以達到快速采購的目的。
意大利Consip公司的官方網站www.consip.it和由該公司專門為政府機構網上采購設立的公共采購網www.acquistinretepa.it, 為意大利政府公布政府采購信息和招標公告的主要網站。
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  只有在有關部門登記注冊過,并有至少3年從事該行業工作經驗的公司方,有資格參加政府采購的投標。
  作為參加投標的供應商,首先需要介紹自己(歐盟規定的9種語言之一),以表明本公司的素質及實力,包括:
1、公司在過去業務中曾中標的項目、金額,最好有用戶出具的證書,以證明自己工作的情況;
2、出具銀行或保險公司提供的資產證明;
3、對資金狀況、使用設備等進行介紹;
4、招標擔保、履約保證金。
  值得說明的是:確定政府采購供應商時,價格并非是唯一標準,事情上,公司的信譽、服務質量及網點等均作為重要因素加以考慮。
二、法律制度
意大利是歐盟成員也是世貿組織《政府采購協定》的成員,因此在政府采購方面除要遵守本國法律外,還必須遵守歐盟及《政府采購協定》的有關規定。
1、歐盟關于政府采購方面的主要指令
歐盟有關政府采購的規定主要是政府采購方面的歐盟指令,這些指令主要包括歐盟委員會1992年頒布的《關于協調公共服務采購程序的指令》、1993年頒布的《關于協調公共貨物采購程序的指令》和《關于協調公共工程采購程序的指令》,歐洲議會和歐盟委員會2004年重新頒布的《關于協調公共工程、貨物和服務采購程序的指令》以及《關于協調供水、能源、交通和郵政服務程序的指令》。時至今日,歐盟仍在不斷更新修訂其政府采購領域的法律法規,使其能適應現代采購的需要。
2、意大利《公共合同法》(Il Codice dei Contratti Pubblici)
為了能使歐盟有關指令能在本國順利推行,意大利2006年頒布了《公共合同法》。該合同法實為一法律集合,涵蓋了歐盟統一指令及本國所有關于一般性和特殊性公共工程、服務和貨物采購招標方式的法律規定。該法以公共采購應具備的靈活性、透明性、時代性和明確性等特點為指導,本著保護和優化市場競爭、適應自然和社會要求的原則,對意大利的公共采購體系和運作程序進行了完善和簡化,在將歐盟指令引入意大利的同時,也對意大利原先制定的、關于公共采購的相對零散法律法規進行了整理,構建了系統的法律框架。
意大利《公共合同法》共分為五大部分:
第一部分 關于公共合同的一般性原則和法規,以及不適用或部分適用本法律的合同
在該部分里,囊括了所有與公共采購行為有關的法規、準則、法律定義、法律依據以及國家和地方政府相應負責部門,并列舉了不適用本法律的合同類型,如秘密采購合同等。
第二部分 一般性公共工程、服務和貨物的采購合同規定
該部分根據歐盟第18/2004號指令要求,對一般性公共工程、服務和貨物的采購合同(既包括歐盟權限采購合同也包括本國權限采購合同)進行規定。該部分是公共工程、服務和貨物采購合同規定的基礎范本,在對特殊類型采購合同和特殊行業采購進行規定時多會參照這一基本規定,找出例外,再進行個別規定。
第三部分 特殊行業公共工程、服務和貨物采購合同規定
該部分明確了對一般行業和特殊行業都適用的法規,列舉了僅適用于特殊行業的特別規定,以及僅適用于本國采購權限下的特殊行業公共采購合同管理條例。
第四部分 訴訟
列舉了適用的法律工具和法外處理方式
第五部分
法律協調規定、過渡法律規定以及法律廢除規定
該《公共合同法》以歐盟指令為第一準則,它的制定簡化了公共采購的運作程序和所需材料,提高了采購效率,并對意大利原有的零散、不系統的政府采購法律法規進行了整合,標志著意大利政府采購完整法律體系的建立。
3、可能影響我產品和服務參與意政府采購市場的規定
按照意大利規定,對于歐盟外國家的企業,根據對等原則,其所在國必須簽署WTO項下關于公共招標的多邊協議,或與歐盟或意大利簽署其他的關于公共招標的多、雙邊協議才有資格參與意政府采購競標。由于我國目前尚未與歐盟或意大利簽署有關雙邊協議,與WTO關于公共招標的多邊協議也仍在談判中,因此對我企業參與意政府公共招標采購項目造成阻礙。2008年10月我清華同方威視技術股份有限公司就因該原因被取消了參與意海關集裝箱檢測設備投標的資格。
此外,盡管意大利《公共合同法》本身未對其他國家企業參與本國政府采購合同進行明確限制,但其對參與招標企業資質提出的要求將對我企業形成潛在壁壘。在一些特殊行業的招標中,如醫療領域,供應商在當地的年銷售量需達到一定規模才有可能參與競標;此外采購實體還會組織專家團對企業產品進行挑選,個人對產品的喜好起很大的決定因素。這就對我許多尚未進入或剛剛進入歐盟市場的或是品牌影響力不大的企業參與投標造成較大困難。此外,歐盟目前正在大力發展電子化政府采購工作,根據計劃,2006年前簽訂歐盟電子化政府采購協議的成員國其采購交易的重要部分要通過電子化實施,2010年則要實現電子化采購的普遍應用,歐盟范圍內將建立統一的企業注冊系統,使用統一格式的電子簽名。屆時,歐盟外企業若想參與歐盟國家的政府采購項目則必須先在歐盟進行注冊獲取電子簽名,無形中增加了難度。
三、加入GPA后我產品和服務在意出口前景
中意兩國貿易長期以來保持著良好的發展勢頭,根據我海關統計,2008年中意兩國進出口貿易總額達到382.55億美元,其中,我對意出口266.08億美元,較2007年增長25.7%。中國是意大利第三大進口來源地,而意大利也成為中國在歐盟的第四大貿易伙伴。我國目前對意大利出口的主要產品為:紡織服裝、電子設備、金屬及其加工產品、機械設備、皮革皮具、化工產品、橡膠和塑料產品等。特別在勞動密集型產品方面,中國是意大利的主要供給國,根據意方統計,中國出口到意大利的紡織服裝、家具玩具、皮革制品和鞋靴傘等輕工產品分別占意大利同類產品市場份額的23.0%、31.2%、22.6%和21.2%。
政府采購在國民經濟中占有非常重要的地位。根據聯合國的統計,一個國家的政府采購金額可以達到這個國家國內生產總值(GDP)的15%以上。 2008年意大利政府及公共機構的采購規模為1200億歐元(不包括軍火和秘密采購),對我企業來說是個頗具潛力的市場。但我們也應注意到,盡管我國產品具有性價比較高的優勢,但意大利保護主義傾向明顯,政府采購開放程度有限,特別對紡織、服裝、鞋類、餐具和玻璃制品等我國主要出口產業仍未完全開放。因此,加入GPA后我國產品能否迅速參與意政府采購項目并占有一定份額很難預測。此外,歐盟實施統一的網上政府采購系統勢在必行,屆時所有希望參與歐盟成員國政府采購項目的企業必須先在該系統中進行注冊,獲取由歐盟認可的電子簽名而后進行競標等活動,這無論從程序上還是語言上都將為中國企業造成不便,形成潛在壁壘,應引起我企業的密切關注。
為了在加入GPA后我企業能更快地進入歐盟政府采購市場,參與各成員國的政府采購項目,建議我企業除認真學習和了解歐盟各國關于政府采購的法律制度和運作程序外,還要在科技創新方面多下功夫。目前各國都在引導和推動對節能環保產品的市場消費,作為各國的政府部門都將優先采購節能產品,開發生產高質量的節能環保型產品,將可能成為幫助我企業盡早進入政府采購市場的敲門磚。 

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